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Lancha da Polícia Penitenciária italiana
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As corporações que devem ser as responsáveis pelas atividades policiais, preventivas ao crime ou a sua reincidência, tornaram-se o cerne de calorosos debates em nossa sociedade. Considerando-se os perfis e as vocações institucionais para desempenho dessas vitais missões e pesquisando os paradigmas adotados nos países mais desenvolvidos, para solucionar esses dilemas, conclui-se o óbvio: A atividade de Polícia Comunitária (preventivas ao crime) deve ser realizada pelas polícias locais (equivale às “Guardas Municipais”) e as atividades de reintegração social e de fiscalização de penas, de modo a “evitar-se” reincidência, devem ser realizadas pelas polícias penitenciárias (equivale às “Guardas Prisionais”). No entanto, limitar-se-á, nesse artigo, abordar as questões relacionadas, direta ou indiretamente, à Polícia Penitenciária.
No Brasil, buscou-se, com o advento da Lei de Execução Penal – LEP em 1984, pela primeira vez, disciplinar a estrutura e o funcionamento das instituições responsáveis pela administração dos estabelecimentos penais nos Estados e no Distrito Federal, e dos estabelecimentos penais Federais. Nestes, num contexto ainda embrionário, ocorreram alguns relevantes equívocos de ordem organizacional, que recentemente tem se trazido a baila em fóruns, seminários e outros eventos, que objetivam identificar falhas, e propor soluções, a exemplo da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública - CONSEG.
Porém, é indubitável o mérito dos organizadores da LEP, que abordaram de forma pragmática um tema tão complexo e controverso, como a Execução Penal. Principalmente, abordá-lo durante o regime exceção em que o Brasil ainda se encontrava, e mais, sendo a LEP concebida sob as diretrizes de normas e princípios de direitos humanos que já “retumbavam” desde o Pacto de São José da Costa Rica , em 1969.
1 O SISTEMA PENITENCIÁRIO FEDERAL
Um dos equívocos citados diz respeito aos “estabelecimentos penais e de internamento federal”, que em 1983 ainda se tratava de uma utopia, debatido a exaustão por “românticos intelectuais” da área social e “renomados juristas” da área penal, membros de Comissões encarregadas de discussão, elaboração e da revisão do Projeto de Lei que deu origem a LEP, sem, no entanto, a essencial participação de profissionais da área de segurança prisional. A participação destes profissionais não foi, presumidamente, possível; pois, os fundamentos da democracia participativa só se consolidariam cinco anos mais tarde, com a promulgação de nossa Constituição Cidadã . No entanto, ainda em nossos dias, os juízos de valores de algumas retrogradas autoridades públicas não alcançaram o desenvolvimento necessário à aceitação da participação da sociedade e de seus operadores (agentes públicos) no delineamento e na implementação de políticas públicas, programas e projetos voltados à LEP.
Vejamos:
“CAPÍTULO VI
Dos Departamentos Penitenciários
SEÇÃO I
Do Departamento Penitenciário Nacional
Art. 71. O Departamento Penitenciário Nacional, subordinado ao Ministério da Justiça, é órgão executivo da Política Penitenciária Nacional e de apoio administrativo e financeiro do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária.
Art. 72. São atribuições do Departamento Penitenciário Nacional:
I - acompanhar a fiel aplicação das normas de execução penal em todo o Território Nacional;
II - inspecionar e fiscalizar periodicamente os estabelecimentos e serviços penais;
III - assistir tecnicamente as Unidades Federativas na implementação dos princípios e regras estabelecidos nesta Lei;
IV - colaborar com as Unidades Federativas mediante convênios, na implantação de estabelecimentos e serviços penais;
V - colaborar com as Unidades Federativas para a realização de cursos de formação de pessoal penitenciário e de ensino profissionalizante do condenado e do internado.
VI – estabelecer, mediante convênios com as unidades federativas, o cadastro nacional das vagas existentes em estabelecimentos locais destinadas ao cumprimento de penas privativas de liberdade aplicadas pela justiça de outra unidade federativa, em especial para presos sujeitos a regime disciplinar.
Parágrafo único. Incumbem também ao Departamento a coordenação e supervisão dos estabelecimentos penais e de internamento federais.” (grifo)
O primeiro estabelecimento penal federal, Penitenciária Federal em Catanduvas, instalada no Paraná, só entrou em funcionamento no início de 2007, ou seja, no décimo terceiro aniversário da LEP. Esta unidade penal é a precursora do, ainda em formação, Sistema Penitenciário Federal – SPF.
Por força da LEP, o Decreto 6.049 de 27 de fevereiro de 2007, subordinou o SPF ao Departamento Penitenciário Nacional – DEPEN, órgão este, que visa à execução da política penitenciária nacional e tem entre as principais atribuições: acompanhar a fiel aplicação das normas de execução penal e, inspecionar e fiscalizar os estabelecimentos penais.
Vejamos o Decreto:
“CAPÍTULO I
DA ORGANIZAÇÃO
Art. 1o O Sistema Penitenciário Federal é constituído pelos estabelecimentos penais federais, subordinados ao Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça.
Art. 2o Compete ao Departamento Penitenciário Nacional, no exercício da atribuição que lhe confere o parágrafo único do art. 72 da Lei no 7.210, de 11 de julho de 1984 - Lei de Execução Penal, a supervisão, coordenação e administração dos estabelecimentos penais federais.” (grifo)
Assim, as inúmeras e relevantes atividades desenvolvidas pelo DEPEN já bastariam para justificar a sua limitação técnica e administrativa na gestão do SPF. Contudo, há ainda, maiores impedimentos, estes, por motivos éticos e morais, pois, como irá o DEPEN acompanhar a aplicação das normas da LEP, fiscalizar e inspecionar seus próprios (subordinados) estabelecimentos penais?
Sempre imperou, nesta questão, a mister criação de um “Departamento Penitenciário Federal”, subordinado ao Ministério da Justiça – MJ, porém estanque da estrutura organizacional do DEPEN, que deve por ele, sim, ser inspecionado, fiscalizado e orientado, como ocorre com os demais departamentos penitenciários dos estados-membros. A Importância do Departamento (dotado de uma nova arquitetura organizacional) para Polícia Penal será compreendida mais adiante.
2 OS DEPERTAMENTOS PENITENCIÁRIOS DOS ESTADOS E DO DF
Outro equívoco, e provavelmente o maior deles, foi facultar as unidades federativas a criação, ou não, de “departamentos penitenciários” e ainda oferecer como alternativa a possibilidade de se criar um “órgão similar”. Esta excessiva discricionariedade conduziu o Brasil a uma confusa estrutura de administração dos sistemas penitenciários, dando origem a secretarias de estado, departamentos, superintendências e até uma Agência autárquica (Agepen), como no caso do Estado do Mato Grosso do Sul.
Voltemos a LEP:
“CAPÍTULO I
DA ORGANIZAÇÃO
(...)
1SEÇÃO II
Do Departamento Penitenciário Local
Art. 73. A legislação local poderá criar Departamento Penitenciário ou órgão similar, com as atribuições que estabelecer.
Art. 74. O Departamento Penitenciário local, ou órgão similar, tem por finalidade supervisionar e coordenar os estabelecimentos penais da Unidade da Federação a que pertencer..” (grifo)
Segundo Mirabete :
“deve-se lamentar a timidez da lei ao não prever a obrigatoriedade da criação desses órgãos locais, indispensável a que se faça ao mesmo tempo distribuição e integração harmônica e homogênea dos serviços administrativos dos estabelecimentos e serviços penais em cada Estado”.
O Juiz de Direito de São Paulo e Ex-Secretário Nacional Antidrogas, Walter Fanganiello Maierovitch acrescenta:
“Acaba de completar dez anos, (...), de extraordinário sucesso (...) a legislação italiana, aditada ao Código Penitenciário pelo art. 41 bis (...) o Código Penitenciário, infelizmente, o Brasil nunca possuiu um igual, que estabelece evidentemente as relações para todo um território, para todo um país, entre a administração penitenciária e o preso.
Esse Código completa dez anos com essa emenda com amplo, amplíssimo sucesso. Acrescento que se trata de um Código recomendado pela Convenção de Palermo, que é a única Convenção das Nações Unidas sobre crime organizado, inclusive crime organizado sem limitação de fronteira, transnacional. Essa recomendação foi ratificada entre os 186 Estados-membros das Nações Unidas (...), inclusive o Brasil.” (grifo)
Uma significativa oportunidade foi desperdiçada durante a redemocratização do país (fim do regime militar em 1985), quando o poder constituinte originário poderia ter solucionado, de maneira mais sólida, esta questão. Convocada em 1987, a Assembléia Nacional Constituinte, deveria ter inserido no “Capítulo III – Da Segurança Pública” da Constituição, um dispositivo que regulamentasse o serviço penitenciário e impusesse aos estados e a própria União, a obrigação de criação “uniforme” desses órgãos, responsáveis pela administração prisional estadual e federal, respectivamente, mas se absteve.
Contudo, esse lapso já foi reconhecido pela sociedade, por juristas e pelos próprios parlamentares (deputados federais e senadores), que, por meio do poder constituinte derivado, buscam aperfeiçoar a execução penal, eliminando esta lacuna. A ação exeqüível, eficaz e com grande aceitação tanto pela sociedade, quanto por seus operadores (servidores penitenciários), diz respeito a “criação” da Polícia Penal Federal e da Polícia Penal dos estados e do Distrito Federal, contida na Proposta de Emenda à Constituição nº 308 de 2004, que tramita na Câmara de Deputados e está prestes a entrar na pauta para votação. Objeto do próximo tópico.
3 A POLÍCIA PENAL
Encontra-se em tramitação desde 2004, na Câmara de Deputados, a Proposta de Emenda à Constituição Nº 308 (PEC 308). Esta Proposta pretende criar a Polícia Penal Federal e as Polícias Penais das unidades federativas (Distrito Federal e 26 estados), o que corresponderá à entidades administrativas autônomas – Departamentos de Polícia Penal. Daí a necessidade de “emancipação” do Sistema Penitenciário Federal e de alguns órgãos prisionais locais, que não o são.
A PEC 308 visa tão somente o reconhecimento constitucional das atividades de segurança prisional e reinserção social, já desenvolvida, ainda que de forma precária e desuniforme, pelos órgãos de administração penitenciária local e até pelo Sistema Penitenciário Federal, hoje, amparados no parágrafo único do Art. 72 e Art. 73 da LEP, respectivamente.
A PEC 308 conduzirá a um status constitucional de Instituição Policial o Sistema Penitenciário Federal e as demais entidades que administram os sistemas penitenciários dos estados-membros e do Distrito Federal. Apesar de a Proposta denominar, em sua origem, estas instituições de “Polícia Penitenciária”, após a sua passagem pela Comissão de Constituição e Justiça e pela Comissão Especial, ambas da Câmara de Deputado, sofreu algumas emendas supressivas e substitutivas que alteraram parcialmente o seu texto, e, a sua denominação, para “Polícia Penal”. A alteração terminológica justificou-se, pois, o termo “penitenciário” é restritivo, ou seja, refere-se a um tipo de estabelecimento prisional em particular, enquanto o termo “Penal” alcançaria todos os tipos de estabelecimentos prisionais e entidades de reintegração social do apenado e do egresso, a exemplo da Casa do Albergado e do Patronato.
Possivelmente, após as citadas emendas, a PEC 308 será votada com o seguinte texto:
“PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 308, DE 2004
Altera os arts. 21, 32 e 144, da Constituição Federal, criando as polícia penal federal e as polícias penais estaduais e do Distrito Federal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1º. O inciso XIV, do art. 21, passa a vigorar com a seguinte redação:
"XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar, a polícia penal e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos por meio de fundo próprio."
Art. 2º. O parágrafo quarto do artigo 32 passa a vigorar com a seguinte redação:
"§ 4º. Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das polícias civil, militar e penal e do corpo de bombeiros militar."
Art. 3º. Acrescentem-se ao art. 144, os seguintes incisos VI, VII e parágrafos 10 e 11:
"VI – polícia penal federal;"
“VII – polícias penais estaduais e do Distrito Federal .”
"§ 10. Às polícias penais incumbem, no âmbito das respectivas jurisdições e subordinadas ao órgão administrador do Sistema Penitenciário da unidade federativa a que pertencer:
I – supervisionar e coordenar as atividades ligadas, direta ou indiretamente, à segurança interna e externa dos estabelecimentos penais;
II – diligenciar e executar, junto com os demais órgãos da Segurança Pública estadual e/ou federal, atividades policiais que visem à efetiva recaptura de presos foragidos das unidades penais;
III – promover a defesa das instalações físicas das unidades prisionais, inclusive no que se refere à guarda das suas muralhas;”(grifo)
Percebe-se, assim, que a Polícia Penal poderá cessar a desordem nos Sistemas Prisionais e de Reintegração Social, hoje, evidentes em todo o país, sem invadir a competência de qualquer outro órgão policial e, como verá mais a frente, com diminutos impactos orçamentários, levando-se em conta o montante que deixará de ser desperdiçado. Contudo, haverá sempre os tecnocratas, como se refere o Dr. Ricardo Balestreri “àqueles que só enxergam planilhas e não pessoas, gastos e não investimentos, estatísticas e não vidas [...]”
O Coronel de Polícia Militar e ex-comandante da Guarda Prisional de Minas Gerais, Amauri Meirelles argumenta com propriedade sobre a problemática da segurança prisional em relação à implantação da Polícia Penal no Brasil:
“(...)Difícil será debater com quem fundamenta seus pontos de vista em princípios doutrinários arcaicos, anacrônicos. Contudo, se houver uma postura receptiva para o diálogo, para o debate construtivo, provavelmente ocorrerá reexame de posicionamentos. Há poucas discordâncias no varejo e fortes concordâncias no atacado. As divergências têm fulcro na ambigüidade conceptual e na heterogeneidade doutrinária, cuja origem, entretanto, está numa área bem mais ampla que a discussão sobre a Polícia Penal.
A gênese está numa instância superior, onde continuam sendo discutidos, em relação à sociedade, conceitos e doutrina de proteção, de insegurança, de segurança pública, de defesa social, de sistema policial, de ameaças, de vulnerabilidades e outros mais. A discussão sobre a Polícia Penal vem ensejando, residualmente, a oportunidade de se conhecer e entender melhor a instituição-polícia, o sistema policial, o ciclo completo de polícia e o sistema de defesa da sociedade.
Quem é contrário argumenta, basicamente, que o sistema penitenciário não se confunde com o sistema policial; que as atribuições previstas pela PEC, para a Polícia Penal, são atribuições de polícias já existentes, inviabilizando-a; que essa atividade não é atividade policial; que o Congresso, como solução para a segurança pública, estaria propondo a criação de uma nova polícia, além de outras colocações descabidas.
Entendemos que o Sistema Penitenciário (sistema penal, sistema prisional), como está disposto, integrado pelo Ministério Público, Defensoria Pública, Judiciário e Administração Pública, óbvia e realmente não integra o sistema policial. Entretanto, a Administração Pública Penal o integra, sim.
Reiteramos nosso entendimento de que a atividade desenvolvida pela Administração, na execução penal, é uma atividade típica de polícia, basicamente através do exercício do poder de polícia administrativa penal e eventualmente através do exercício da força de polícia penal. Volta-se ao entendimento inovador de que o Estado existe, basilarmente, para prover a proteção e promover o desenvolvimento. E, para isso, detém autoridade, bipartida em poder e força. Muitas pessoas, ainda, enxergam Polícia como sendo o órgão que “corre atrás de ladrão e prende bandido” ou que “previne e reprime crimes”. Isso é muito pouco!
Polícia é instituição / sistema / atividade estatal de proteção social, distribuída em estruturas de poder e força, garantidora da ordem social. (...)” (grifo)
Segundo Luis Mauro Albuquerque de Araújo , Diretor Penitenciário de Operações Especiais e Policial Civil do Distrito Federal:
“É engano de quem pensa que a função do agente penitenciário é reeducar e ressocializar. Ele é o responsável pela custódia do preso, pela segurança do estabelecimento e com isso deve preparar o ambiente para que os órgãos responsáveis possam ressocializar, ensinar e promover cursos técnicos. É necessária a criação da polícia penitenciária, pois não justifica todas as forças de segurança trabalharem para prender, a justiça condenar e os internos ficarem sob a guarda de pessoas comuns, sem que tenham condições para contê-los. Essas pessoas não têm como se defenderem do crime organizado, não possuem porte de arma e treinamento adequado. É imprudente e ato de covardia colocar ovelhas para tomarem conta de lobos.” (grifo)
O emprego de policiais militares e civis desviados para os sistemas prisionais nos estados também será solucionado com a PEC 308. Este contingente, que é expressivo, retornará as suas funções de policiamento ostensivo e de polícia judiciária, respectivamente. Como cita a CPI do Sistema Carcerário :
“Outro problema verificado pela CPI é a utilização de policiais militares para o exercício das funções de servidores penitenciários. O Sr. Luiz Antônio Nascimento Fonseca cita o exemplo do Acre, onde 800 policiais militares atuam dentro dos presídios. Para ele, esses policiais deveriam estar, de forma ostensiva, nas ruas a prover segurança à sociedade.”
Ao fim da CPI do Sistema Carcerário, em julho de 2008, após 11 meses de trabalhos, concluiu-se :
“Por fim, a CPI avalia ser necessária a implementação das seguintes medidas:
- melhoria das condições de trabalho dos profissionais;
- aprovação da PEC 308, que cria a Polícia Penitenciária;
- criação da Força Nacional de Intervenção Penitenciária;
- construção da Escola Penitenciária Nacional;
- programas de saúde e de habitação aos agentes penitenciários;
- criação e fortalecimento dos planos de carreira;
- participação dos representantes dos agentes penitenciários no Conselho Nacional de Política Penitenciária.” (grifo)
A diminuição na reincidência estabilizará o quantitativo da população carcerária, que hoje, aumenta sem controle. Com o passar do tempo, haverá a paulatina queda deste efetivo e redução de novas demandas, exigindo-se menores investimentos na Policia Judiciária, no Poder Judiciário e tantos outros setores de defesa social. A CPI acrescentou :
“(...) O resultado dessa barbárie é a elevada reincidência expressa em sacrifício de vidas humanas, desperdícios de recursos públicos, danos patrimoniais, elevados custos econômicos e financeiros e insegurança à sociedade.” (grifo)
4 O ARTIGO
Sem intenção de provocar enfrentamento, mas sim, de suscitar um debate franco e democrático, exponho algumas singelas considerações sobre respeitável artigo “Polícia Penitenciária: mas segurança ou mais do mesmo?” de autoria do Dr. Carlos Roberto Mariath, Coordenador de Elaboração e Consolidação de Atos Normativos do DEPEN/MJ, que confesso ser o grande inspirador deste ensaio!
4.1 O VOTO DE MARCELO ITAGIBA
Mariath cita parcialmente um parágrafo do voto em separado apresentado pelo Deputado Federal Marcelo Itagiba ao fim da Comissão Especial, instituída na Câmara de Deputados para analisar o mérito da PEC 308. Vejamos a citação:
“Ao analisar a PEC em tela, o Deputado Marcelo Itagiba (2007) alerta com clareza solar:
“A atuação dos órgãos de segurança de estabelecimentos prisionais consiste em atividade estatal específica de execução penal, no extremo oposto do atuar das polícias ostensivas e de investigação, e como tal deve ser tratada, para o bem dos agentes penitenciários e da sociedade brasileira”.”
Avalie agora a mesma citação devidamente contextualizada :
“II – VOTO
Parece-nos que quanto ao conteúdo, não há o que dissentir. Realmente, os Sistemas Penitenciários dos entes da federação têm que ser aperfeiçoados.
(...)
Apesar disso, estamos convictos de que a atuação dos órgãos de segurança de estabelecimentos prisionais consiste em atividade estatal específica de execução penal, no extremo oposto do atuar das polícias ostensivas e de investigação, e como tal deve ser tratada, para o bem dos agentes penitenciários e da sociedade brasileira. Todavia, a simples inclusão da pretensa “polícia penal” ou “polícia penitenciária” no rol de órgãos de segurança pública não garantirá, por si só, implementação deste novo órgão e a solução da vida funcional destes importantes agentes públicos para o sistema da justiça criminal brasileira.
O que é preciso é uma determinação na Constituição que permita ao legislador ordinário uma regulamentação harmônica e eficaz da matéria.
(...) ....
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Prezado,
O Brasil precisa de verdadeiras Politicas Públicas Penitenciárias, sim. Mas sem qualquer vínculo com a perspectiva de se inserir no ambiente penitenciário qualquer arquétipo de atividade de policia, muito menos se criar, a meu ver, uma "Polícia Penitenciária".
Há uma contradição muito forte na acepção a que se pretende ou se força a dar numa possível e concretização à criação de uma Policia Penal ou Penitencária no modelo estrutural adotado na Constituição Federal Brasileira, à luz de um real e promissor Estado Democrático de Direito.
É preciso fortalecer os servidores penitenciários como um todo, pois, na Execução Penal, todos, sem exceção, são importantes no processo de ressocialização de criminosos recuperáveis (constitue a massa maior de nossa população carcerária).
Daí, a tamanha importância de mais humanizar o ambiente penitencíario do que torná-lo mas repressivo e portanto, promovedor de reincidência criminal em nosso país.
Chega dessa mania irreal e de projeções desnecessárias para com a resolução do problema da criminalidade no Brasil, ser única ou exclusivamente assunto e coisa de "Polícia".
A própria classe dos agentes prisionais precisa ser respeitada na grandiosa função que deveria exercer no Sistema Penitencíario nacional, como agente promovedor de uma pedagogia penitenciária, ante sua missão social inovadora para com o trato dos apenados em geral. Pena que não é isso que assistimos no cenário nacional.
Assim, consigno minha posição contrária a criação de mais um órgão de persecução penal em nosso país, disfarçado de alegórica segurança que realisticamente se sabe inexistir a partir do paradigma proposto, vez que se vincula a uma profunda ilusão ou crise de identidade pertinente, pois aos penitenciários, nada mais justo que se auto-valorizarem sem que se precise auto-afirmar na criação de categoria alheia à concepção originária a que se fundou historicamente a criação dos cargos de agentes prisionais em nosso país.É só refletir e se valorizarrem com tal.
Sebastiao A. Uchoa Neto
uchoa39@yahoo.com.br
sebastiao uchoa · São Luís (MA) · 8/8/2009 03:33
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