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A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
NO BRASIL: PARADIGMAS EM CONFLITO
RESUMO
Discute-se com muita freqüência, na mídia e na sociedade, qual a causa do aumento da violência e da criminalidade no Brasil. Fala-se de toda sorte de motivações, entretanto nada de concreto se apresentou até agora para sanar tão grave problemática nacional. Neste artigo procuramos discutir aquilo que funciona como um dos fatores condicionantes para o emperramento do sistema, ou seja, a constitucionalização de um modelo policial resiliente e antifuncional diante dos parâmetros da modernidade no ambiente da segurança pública contemporânea.
1 INTRODUÇÃO
Na história, a França foi o primeiro país a instituir em sua linguagem jurídica a expressão “Polícia”, através de ato do Rei Luiz XIV, o “Rei Sol”, em 1667.
O fim da Idade Média e a substituição progressiva nos séculos seguintes do estado e do pensamento absolutista, adicionado às conquistas do novo mundo, originaram as bases primárias para o surgimento de um Estado liberal, público, em contraposição à era feudal ou à Monarquia absolutista.
Os séculos XVI e XVII, séculos de profundas transformações na estrutura social, inclusive da reforma religiosa, acarretariam a conseqüente abertura das portas da história para os novos tempos. Com os contratualistas, com o Iluminismo e tantos outros movimentos que iniciaram alterações profundas na humanidade, dava se início à era do estado social, conforme observamos na citação abaixo:
O movimento social caminhava a passos largos para o rompimento da velha estrutura do absolutismo monárquico. O desiderato por participação nos destinos de suas nações tornavam as pessoas ávidas por alterações que lhes possibilitassem o atingimento de direitos sociais e políticos, originando o Estado Social de Direito. Apenas em 1760 o termo polícia começava a ser usado na França, seguindo o seu significado atual (MORAES, 1986, p. 67).
A Revolução Francesa foi o grande marco. O lema da igualdade, da fraternidade e da liberdade expandiu-se para todo o mundo. Enfim a humanidade soltava a sua voz e simbolicamente dava o brado anunciando o limiar de uma nova época, que seria consubstanciada na busca pelo respeito aos direitos inalienáveis da pessoa humana.
No final do século XVIII, os acontecimentos na França gerariam novas expectativas, que se multiplicariam a partir do continente europeu para todo o mundo, favorecendo o surgimento de novos ideais na sociedade, e habilitando os homens para uma outra fase em suas relações com o Poder.
Neste mesmo tempo, por volta de 1791, a Assembléia Nacional Francesa definiu qual seria a missão da Polícia, nos seguintes termos: “... a Polícia deve preceder a ação da justiça; a vigilância deve ser o seu principal caráter; e a sociedade, considerada em massa, o objeto essencial de sua solicitude”.
Foi também na França, em 1794, que surgiu a distinção entre os conceitos de Polícia Administrativa e de Polícia Judiciária: enquanto a primeira tinha o escopo da ordem pública, a segunda era responsável pelas investigações dos crimes e contravenções.
Mesmo com tudo o que ocorria, ainda ao final do século XVIII, em Portugal era mantido o mesmo modelo de policiamento criado por D. Fernando I que, em 1383, instituiu os “Quadrilheiros”, sendo esta a pioneira organização policial daquele país. O Brasil na condição de Colônia de Portugal, por séculos manteve a mesma estrutura de segurança da metrópole.
Inicialmente sob o governo dos Donatários, uma vez que Portugal não possuindo condições de explorar as terras que estavam distante, optou pelo já na ocasião conhecido, sistema de capitanias hereditárias, onde a forma de colonização ocorria com recursos próprios de portugueses afortunados que recebiam as donatarias em possessão hereditária, e nela implementavam as suas formas indômitas de administração, recebendo para tal a permissão do Rei, inclusive na administração das funções de polícia, iniciando-se a dominação privada.
Na ocasião, a definição do que era público se tornava irrelevante, visto que o propósito de Portugal era manter a qualquer custo o domínio sobre a empresa oriunda da descoberta de tão vasto território, e as ações típicas de polícia estavam também por estatuto régio nas mãos dos capitães donatários, conforme indicações abaixo:
Pelos documentos existentes, a idéia de polícia no Brasil nasceu em 1530 quando D. João III resolve então adotar o sistema de capitanias hereditárias, outorgando a Martins Afonso de Souza uma carta régia para estabelecer a administração, promover a justiça e organizar o serviço de ordem pública, como melhor entendesse, nas terras que conquistasse no Brasil. (AZKOUL: 1998, p. 09-10).
No Brasil o modelo policial seguia o oriundo da metrópole. No modelo medieval português, resistente até o Séc. XIX, as funções de polícia e judicatura se completavam. Sua estrutura era composta basicamente pelas seguintes figuras: alcaide-Mor: espécie de juiz ordinário com atribuições militares e policiais; alcaide pequeno: encarregado das diligências noturnas com o intuito de realizar prisões; e quadrilheiros: homens que juravam cumprir os deveres de polícia.
O policiamento urbano era coordenado pelo alcaide pequeno, auxiliado pelo escrivão da alcaidaria e por um número variável de quadrilheiros e meirinhos que reuniam-se diariamente na casa do alcaide pequeno, ao toque da Ave-Maria, para combinar o policiamento noturno. O escrivão acompanhava a movimentação do alcaide pequeno para registrar as ocorrências, enquanto os quadrilheiros e meirinhos se espalhavam pela cidade, conforme as instruções recebidas.
Os quadrilheiros eram escolhidos em assembléias compostas por juízes e vereadores do rol de todos os moradores da localidade e exerciam suas funções, gratuitamente, por três anos, num arremedo primário de mandato policial. Deviam também andar armados com uma lança de 18 palmos; prestavam juramento e competiam-lhes descobrir furtos, prender criminosos, vadios e estrangeiros, exercer vigilância sobre casas de tavolagens e alcoviteiras.
Passados vários séculos desde a introdução do modelo semipúblico de polícia no Brasil Colônia, ainda hoje, sob nova denominação nominal e orgânica, persiste a extensão histórica de tal arquitetura conceitual que replica uma prática policial no ambiente da segurança pública, desvirtuada de princípios democráticos.
2 A ESTRUTURAÇÃO DO MODELO MILITAR DE POLÍCIA NO BRASIL
Está evidente que durante o período das capitanias hereditárias a manutenção da ordem pública esteve sempre nas mãos dos detentores do poder econômico, transcendendo assim a despreocupação com a segurança pública, que tinha contornos de segurança privada pelo modo e finalidade como era gerida.
Pareceu interessante a Portugal constituir o sistema de defesa do Brasil Colônia, seguindo o modelo que vigia na Europa na época. Assim as tropas de 1ª linha constituíam-se do Exército com tropas mantidas a soldo pela Coroa, integradas por portugueses que exerciam a função de controle e defesa da vasta possessão territorial pertencente a Portugal, e que agiam sob as ordens diretas dos governantes no Brasil.
As tropas de 2ª e 3ª linhas não eram Corpos Regulares, mas sim um conjunto de pessoas que por delegação do poder concedente, promoviam nas emergentes vilas as tarefas do que seria a segurança pública:
No período colonial, não havia um corpo de polícia regular. Para o policiamento, grupos de vinte moradores, com o nome de quadrilha, ordenados por juízes e vereadores, podiam durante três anos prender malfeitores, vadios, indivíduos de má fama e os estrangeiros. Deviam agir de forma preventiva contra os prostíbulos, casas de jogos, receptadores de objetos roubados alcoviteiras e feiticeiras. Um corpo policial só se fez presente com a vinda de D. João VI ao Brasil (CANCELLI: 1993 p. 34).
A caracterização do modelo policial no Brasil Colônia trazia como elementos a discriminação, a vinculação das milícias às tropas regulares e a atuação, não no controle da ordem pública, mas sim naquilo que interessava ao domínio português estabelecer. Aplicava-se sem qualquer clemência o suplício judiciário como forma de controle social. A ação policial era discriminadora e sectária.
Em 13 de maio de 1809, D. João VI criou na cidade do Rio de Janeiro, a Divisão Militar da Guarda Real de Polícia com o objetivo de promover o policiamento das ruas da Corte e ainda de combater o contrabando e o descaminho, ambos os crimes que afetavam as finanças do tesouro real. Assim, no texto seguinte, constata-se a edição de uma prática já conhecida em Portugal, que era constituir uma força militar policial:
Sendo de absoluta necessidade prover a segurança e tranqüilidade desta heróica e mui leal Cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro cuja população e tráfego consideravelmente se aumentará todos os dias pela afluência de negócios inseparável das grandes Capitais; e havendo mostrado a experiência que o estabelecimento de uma Guarda Militar de Polícia é o mais próprio não só para aquele fim de boa ordem e sossego públicos, mas ainda para obstar danosas especulações de contrabando que nenhuma outra medida nem as mais rigorosas leis proibitivas tem podido coibir. Sou servido criar uma Divisão Militar da Guarda Real da Polícia desta Corte, com a possível semelhança daquela que tão reconhecidas vantagens estabeleci em Lisboa, a qual se organizará, na conformidade do plano que este abaixo assinado pelo Conde Linhares, do meu Conselho de Estado, Ministro Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e de Guerra (ALMANAQUE DA PMERJ: 1980, p. 14).
Com a criação, no início do século XIX, da Divisão Militar da Guarda Real de Polícia e da Intendência de Polícia do Brasil, ambas por D. João VI, inseria-se no aparato público do Brasil a gênesis da dicotomia policial e as instituições criadas nasciam com características bem definidas, ou seja, uma de natureza militar e a outra de natureza civil.
A polícia criada pelo príncipe Regente nascia para cuidar de quase tudo. Entre as suas atribuições estava um amplo leque de afazeres não policial, conforme podemos extrair da citação abaixo:
Sua missão incluía aterrar pântanos, organizar o abastecimento de água e a coleta de lixo e esgoto, calçar e iluminar as ruas usando lampiões a óleo de baleia, construir estradas, pontes, aquedutos, fontes, passeios e praças públicas. Ficou também sob sua responsabilidade policiar as ruas, expedir passaportes, vigiar os estrangeiros, fiscalizar as condições sanitárias dos depósitos de escravos e providenciar moradia para os novos habitantes que a cidade recebeu com a chegada da corte. (GOMES: 200, p.229).
Embora amorfos, os órgãos policiais no Brasil, durante e depois do período joanino continuaram convivendo com o modelo colonial dos quadrilheiros e de tropas de 2ª linha e das ordenanças, pois somente em 10 de outubro de 1831, após a abdicação de D. Pedro I, o Ministro da Justiça Padre Diogo Antônio Feijó imporia uma nova estruturação para o aparelho de segurança do país, após determinar a redução drástica do Exército.
Classicamente as funções da polícia são: 1- preservação da ordem pública; 2- prestação de auxílio e assistência em todos os tipos de emergência, e 3- prevenção, detecção e desvendamento do crime, ou seja, o socorro, a proteção e a assistência.
Hoje na forma de atuar de nossos órgãos constitucionais de segurança pública, ainda se observa à valorização de táticas militares e bélicas de “combate” e não do modo racional-legal da promoção do “controle” da criminalidade, com a aplicação das funções clássicas da polícia, conforme antes exposto.
A criminalidade não é somente um problema dos dias atuais no Brasil. Há quase dois séculos, já havia esta constatação, sem que nada de efetivo fosse implantado para sanar essa questão, uma vez que na Corte, mesmo que oficialmente proibidos, a prostituição e o jogo, eram praticados à luz do dia. No relato a seguir veremos uma cena, que a um desavisado leitor, poderia parecer atual, mas que na verdade é quase bi-secular, pois foi contada pelo arquivista real Luiz Joaquim dos Santos Marrocos na segunda década do Séc. XIX:
“Nesta cidade e seus subúrbios, temos sido muito insultados pelos ladrões. Em cinco dias, contou-se em pequeno circuito 22 assassinatos, e numa noite defronte à minha porta fez um ladrão duas mortes e feriu um terceiro gravemente”. (GOMES: 200, p.229).
É visível que no Brasil, replicando, em diferentes épocas, o modelo secularizado imposto a partir da colonização, a cada onda de insegurança real ou produzida pela mídia, deseja que o Exército se transforme em Polícia e ocupe as ruas, enquanto temos uma Polícia que é um verdadeiro Exército, e que não consegue controlar a criminalidade. A exumação recente da “Guarda Nacional”, chamada agora de “Força Nacional de Segurança” é sinônimo da falta de criatividade de nossas autoridades políticas no âmbito da segurança do cidadão.
Com base na teoria de Abraham Maslow se observa que a sociedade brasileira atingiu um modelo político democrático e participativo, entretanto manteve o segmento de segurança pública autoritário, conservador e altamente discriminador das classes menos afortunadas, estando em descompasso com o tipo de sociedade que hoje somos.
Assim os órgãos policiais do Brasil, em quase dois séculos, apenas renovaram por inércia a sua estrutura operacional e tática não havendo avançado em busca da modernidade conceitual na prestação de uma garantia que é estatal e não apenas policial: a segurança pública conjugada com a cidadania.
CONTINUA NA 2ª PARTE.
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REFERÊNCIAS
AZKOUL, Marco Antônio. A polícia e sua função constitucional. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998.
CONTREIRAS, Hélio. Militares: confissões. Histórias secretas do Brasil. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
COSTA, Emília Viotti da. Da senzala à colônia. 3. ed. Brasiliense, 1989.
da Silva Araújo, Adauton; da Costa Fernandes, João Antônio; Costa, Júlio Cezar. Polícia Interativa: A Democratização e Universalização da Segurança Pública. Vitória – ES, 1998.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 7. ed. Rio de Janeiro: Globo, 1987.
Foleto Santin, Valter. Controle Judicial da Segurança Pública: Eficiência do Serviço na Prevenção e Repressão ao Crime. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2004
Gomes, Laurentino. 1808 : como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a história de Portugal e do Brasil. São Paulo: Editora Planeta do Brasil, 2007.
HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1991.
MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. São Paulo: Hemus, 1996.
PIETÁ, Elói. Crime e polícia. 2. ed. São Paulo: Assembléia Legislativa, 1997.
POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Almanaque da polícia militar do estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: PMERJ, 1980.
SOUZA, Benedito Celso de. A Polícia militar na constituição. Edição Universitária de Direito. São Paulo, 1986
Segurança Pública e Polícia: Criminologia Crítica Aplicada. Jorge da Silva. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
Toledo, Antônio Luiz de; Windt, Márcia Cristina Vaz dos Santos; Céspedes, Lívia. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988 / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva – 41. Ed. Atual. e ampl. – São Paulo: 2008 – (Coleção Saraiva de legislação).
UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO. Caderno de pesquisas. n. 5. Vitória: UFES, 1996.
ZANOTELLI, Claudio Luiz; RAIZER, Eugenia Célia; VALADÃO AGUIAR, Vanda. Violência e contemporaneidade: dimensões das pesquisas e impactos sociais. Vitória: Grafita Gráfica e Editora: NEVI, 2007.
http://books.google.com/books - acesso em 24 de abril de 2008 às 20h40m
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JÚLIO CEZAR COSTA: Bacharel em Segurança Pública pela Academia de Polícia Militar do Paudalho em Pernambuco e Especialista em Segurança Pública pela UFES. Professor do Centro Universitário Vila Velha.
jcezar@uvv.br.
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